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作者:tangweiwei 更新时间:2018-04-17
【背景链接】  生态保护补偿的核心是让生态受益者付费、让生态保护者获偿。从我国生态保护补偿实践看,主要方法是在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上,由中央政府运用行政和经济手段,平衡生态保护者和生态受益者之间以及地方之间的利益关系。  “谁受益,谁补偿”,国务院办公厅2016年5月13日印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》,这标志着生态补偿机制顶层设计取得重大进展。  2017年的两会上,多为代表就生态补偿机制提交了自己的议案,分别就具体区域或者流域的生态补偿问题,提出了意见和建议,比如河南水利厅长建议设南水北调沿线生态补偿机制,六盘山水源涵养林保护跨省生态补偿机制。等等。  【标准标准】  [意义]  生态保护是生态文明建设的重要内容,关系人民福祉,关乎民族未来,是全面建成小康社会需要着力补齐的短板之一。建立符合我国国情的生态保护补偿制度体系,让受益者付费、保护者得到合理补偿,能够促进保护者和受益者良性互动,调动全社会保护生态环境的积极性。  [现状问题分析]  要切实做好生态保护工作,建立符合我国国情的生态保护补偿制度体系,首先要认清我国的基本国情。  一方面,我国生态保护工作任重道远。我国生态保护工作近年来取得重要进展与积极成效。但从总体上看,我国生态环境脆弱、生态系统质量和功能低,生态安全形势依然严峻。  我国幅员辽阔,独特的气候和地貌特征孕育了森林、草原、湿地、荒漠、农田和城市等各类陆地生态系统,并拥有独特的青藏高原高寒湿地生态系统。以青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带以及大江大河重要水系为骨架的“两屏三带”,在涵养水源、防风固沙、调节气候、防止水土流失、保护生物多样性等方面发挥着极其重要的生态安全屏障作用。同时,我国也存在着土壤侵蚀、沙漠化、盐渍化、石漠化、冻融和酸雨等生态敏感性区域,这是生态环境变化最激烈和最易出现生态问题的地区,极易受到人为的不当开发活动影响而产生生态负面效应且难以恢复,是区域生态系统可持续发展及进行生态环境综合整治的关键地区,同样需要合理安排生态保护工作,防止其生态环境质量水平出现大幅降低。生态保护工作量大,涉及面广。  另一方面,我国生态保护与经济发展矛盾突出。生态系统服务功能的使用价值决定了人类对它的利用,但其非使用价值又决定了其受保护的必要性,这本身就是生态产品生产系统和物资生产系统的矛盾。我国资源总量丰富,但人均资源占有量基本低于世界平均水平,资源供需矛盾突出。  我国生态重要、敏感区域不仅承担着重要的生态功能,同时也承担着经济和社会发展重任。由于自然条件、地理区位与发展历史条件等原因,这些区域往往经济发展相对滞后,当地政府和人民发展经济、提高生活水平的意愿强烈。城镇化、工业化与生态环境资源的妥善保护产生激烈矛盾。一些地区片面认为自然保护地会影响和限制地方发展,不愿建立自然保护地;一些地区为了开发建设,未经科学论证和审批就对自然保护地进行调整甚至撤销,在自然保护地内开展建设项目,开发矿产资源,无序开展旅游活动。不合理的开发建设活动不断蚕食和占用自然保护地范围,削弱了其生态系统服务功能,降低了自然保护地的价值。  同时,流域沿线的水环境治理和污染防控也存在薄弱环节。一方面,工业污水和城镇生活污水产生量逐年增加;另一方面,污水处理设施的建设和运营又缺乏经费,由此导致下游地区水生态环境保护难度增大、成本增加。自然保护地、生态重要及生态敏感区域同时分属不同行政单元、不同部门管辖,各地区各部门的重视程度和管理方式不同,导致自然保护地、生态重要敏感区域难以统一协调发展、资金和人员投入不足、管理与保护效率低下等各种问题还将在较长一段时间内存在。  [对策措施]  明确补偿主体。“谁开发、谁保护,谁破坏、谁恢复,谁受益、谁补偿,谁污染、谁付费”中的“谁”,可以是国家、地方政府、企业和个人,有时还可能涉及多个主体,情形比较复杂。应因事制宜,明确特定的补偿责任主体,多个主体则应量化责任。  落实受益主体。“谁受损、谁受益”。应落实受益主体。目前存在补偿利益虚化、未补偿到真正受损者的问题。对此,有多个受损主体的,应量化其利益;有多个受损方面的,应全面覆盖受损的各个方面。  补偿标准体系化。生态环境受损后的影响是多方面的,影响的利益主体是多元的。现在的补偿是一个简单的经济总量,且一般按“人头”分配,掩盖了受损主体的差异性。补偿标准应按社会、经济、生态分类,细化为一个指标体系,再按差异性补偿给当地政府、企业和个人等主体,并规定用于社会重建、经济发展和生态修复。  补偿模式多样化。现行的补偿模式以政府财政转移支付为主,辅以一次性补偿、对口支援、专项资金资助和税赋减免等。应坚持多样化模式,同时避免模式选择的随意性、补偿额的随意性。应制定实施细则,规范补偿模式的选择和实施。  确保补偿用于生态修复。现在,生态补偿大多用于生活、安置、迁移、生产等刚性需求,真正用于生态修复、生态保护的很少。生态补偿制度安排中应有量化的刚性要求,使一部分补偿直接用于修复生态。同时,还应有使用的有效监督制度。
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